新消防法確立消防應急救援職能
一、法律和政策依據
（一）目前我國應急救援工作的立法情況。目前我國涉及應急救援工作的法律、法規也較多，主要有：《突發事件應對法》、《_突發公共事件總體應急預案》、《國務院年關于全面加強應急管理工作的意見》和《消防法》、《防震減災法》、《防洪法》、《傳染病防治法》等。
（二）有關法律已明確消防部隊應急救援工作的骨干作用。我國《突發事件應對法》明確規定，突發事件分為：自然災害（主要是由自然因素造直接所致）、事故災難（主要是由人為無視的規則行為所致）、公共衛生事件、社會安全事件（主要是由_社會問題誘發的）。2006年5月10日發布的國務院[2006]15號文件《關于進一步加強消防工作的意見》第十條指出，要充分發揮公安消防隊作為應急搶險救援_力量的骨干作用。公安消防隊在地方各級人民政府統一領導下，除完成火災撲救任務外，要積_參加以搶救人員生命為主的危險化學品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災害、建筑坍塌、重大安全生產事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災害、氣象災害、地質災害、森林、草原火災等自然災害，礦山、水上事故，重大環境污染、核與輻射事故和突發公共衛生事件。2009年5月1日起實施的新修訂《消防法》第三十七條規定：公安消防隊、專職消防隊依照_規定承擔重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援工作。以上法律條款，從法律上賦予消防部隊應承擔以搶救人員生命為主的應急救援工作，并明確消防部隊是應急救援的_力量，應發揮骨干作用，從某種程度上明確提出了消防部隊作為社會應急救援體系的主體地位。
二、我國應急救援體系建設的現狀分析
我國《突發事件應對法》_六條規定：縣級以上人民政府應當整合應急資源，建立或者確定綜合性應急救援隊伍。
人民政府有關部門可以根據實際需要設立_應急救援隊伍。訓練有素、相對統一的應急救援隊伍，是應急處置工作的骨干力量。從我國目前情況來看，應急救援體系建設方面還存在一些突出問題：
（一）普遍沒有綜合性的應急救援隊伍。2007年11月1日起施行的《突發事件應對法》，提出了“應急救援隊伍”這一名稱。但目前，縣級以上人民政府普遍沒有一支可以處置本行政區域內易發、多發突發事件的綜合性應急救援隊伍。近年來，_有10余個省依托消防部隊整合應急資源成立了省級地震救援隊。2009年9月，湖南省依托現有公安消防部隊力量，在_率先正式組建湖南省省、市、縣三級綜合應急救援機構。
（二）應急救援力量比較分散、薄弱。一支救援隊伍負責一種災害救援的現象比較普遍，造成了有限的資源閑置、浪費，也導致各類_應急救援隊伍重復建設。例如，目前僅消防隊伍_有3支，分別是城市公安消防部隊、森林武警消防部隊和草原消防隊。實際上，我國幅員遼闊，地形、氣候特點各異，_不同區域發生自然災害的種類和頻率也不同；另外，_某個特定地區來說，發生某類突發事件的機率很小，有的_應急救援隊伍平時很少出動。處置重大災害事故的_救援力量有限，往往大量依靠軍隊，如98年抗洪救災和08年抗震救災，這是中國目前社會應急救援力量不足情況下_的模式，但擔負保衛_安全重任的軍隊不宜作為主要應急救援力量。
（三）應急救援隊伍缺乏統一有效的管理。雖然我國出臺了《突發事件應對法》，但該法未對各類應急救援隊伍特別是現役部隊如何調派、各種力量的聯動作出具體規定。面對諸如汶川大地震等突發重大災害事故，需要在_范圍內短時間內調集眾多救援力量前往救援，沒有跨區域調集救援力量的機制和預案做支撐是難以想象的。在各級政府設立的應急辦，目前只是一個行政管理機構，缺乏統一調度指揮各類應急救援隊伍協同作戰的機制和能力，各種_救援力量和相關部門之間不能真正實現整體聯動，在應急救援中，_易耽誤“黃金”救援時間。
（四）應急救援經費投入分散，各地救援裝備參次不齊。由于政府應急辦應急經費有限，面對眾多的應急救援隊伍，有限的應急救援經費只能分攤使用，造成高成本、低效能的不利局面。我國目前應急救裝備配備方面普遍存在地區差異大、數量不足、技術落后等問題，缺乏區域應急救援針對性強和特殊專用的_救援裝備。雖然消防部隊已經配備了_數量較為_的救援器材裝備，但目前，用于_搶險救援的一些裝備主要集中在經濟發達地區城市消防隊和大、中城市的特勤消防隊，而其它相對貧困地區和普通消防隊_救援器材相對缺乏，尤其是一些高精尖的救援裝備更是嚴重缺乏。誠然，經濟發達地區火災發生的概率和復雜程度相對較大，但是火災以外的其它突發事件不會因為經濟是否發達而有選擇性的發生，經濟欠發達地區同樣需要高精尖的救援裝備。由于地方經濟困難，目前主要依靠縣級以上人民政府投入地方應急救援裝備經費的模式，不利于應急救援裝備的提升。
（五）應急救援后備隊伍建設嚴重滯后。應急管理是現代政府的重要任務之一，但政府作用和能力有限，需要充分發揮志愿者組織、企業、群眾自治組織和公民個人在應急管理中的作用。目前，我國除了消防部隊剛剛成立了消防志愿者隊伍外，還沒有建立突發事件應急救援志愿者隊伍，兼職應急救援隊伍也不多見。而國外許多發達_，志愿應急救援隊伍非常龐大。
我國應急管理體制的重要特點是突發事件應對職責分屬若干個不同部門，人力、物力、財力資源比較分散，責任不夠明確，指揮不夠統一、協調，反應不夠靈敏?！锻话l事件應對法》確立了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”，從目前我國應急救援工作實際和_通行做法來看，急需建立一個統一指揮、功能_、反應靈敏、運轉_的應急救援體系，而依托消防部隊建立這一體系又是一個既節約行政成本、又快捷_、符合我國實際的途徑。
（一）以消防部隊為主體建立社會應急救援體系是_通行的做法。以部分發達_為例，俄羅斯、意大利建立了專、兼職和后備應急救援隊伍體系。兩國整合了各方面的應急救援力量，建立了相對集中、多層次的應急救援體系。俄羅斯緊急情況部有消防部隊、民防部隊和空中、水上搜救隊等多支_應急救援隊。意大利的_應急救援隊伍是消防警察和憲兵部隊。_應急救援隊伍都是綜合性的。德國的消防隊也逐漸發展成為應急救援的綜合性隊伍，其志愿消防隊已成為應急救援的主要力量，承擔著70%以上的應急救援任務。
（二）消防部隊作為社會應急救援的主體具備突出的優勢。一是消防部隊是一支現役部隊，具有令行禁止的紀律和良好的作風，是目前地方政府_可以調動的一支武裝力量。二是消防部隊擁有15萬余人和1.9萬余輛各類消防救援車的常備力量，無論從人員規模、裝備器材、_技術、救援經驗、信息化建設哪一方面，都_過了其它救援力量。近年，消防部隊年均接警出動50余萬次，其中社會應急救援已占到出警總量的60%以上。三是消防部隊擁有3239個隊站，分布在縣級以上城區，分布廣、覆蓋范圍全，且所以隊站全部完成光纖連接的三級網絡。以消防部隊為依托建立縣級社會應急救援體系，可以無需重新布點、重復建設，避免造成資源浪費。
（三）建立以消防部隊為主體的社會應急救援體系的思考。
1、加快社會應急救援體系相關立法。我國目前社會應急救援有關法律主要由《突發事件應對法》這一普通法和《消防法》、《防震減災法》、《軍隊參加搶險救災條例》等特別法組成。《突發事件應對法》對社會應急救援力量如何整合沒有明確。因此，_進一步完善應對突發事件法律、法規體系，建議制訂_《應急救援法》，明確各級政府應急救援工作的職能和指揮協調機制，明確應急救援的經費投入、力量體系建設。
2、完善社會應急救援體系各項機制。與_上相比，我國目前應急反應和救援實行的是“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”模式。這一模式有利于各地根據本地實際，加強針對本區域易發、突發事件救援力量的建設，但容易出現重復建設資源浪費，多頭指揮、效能不高。地方政府應急辦應轉變職能，由管理機構轉變為指揮機構，整合各種救援資源和力量，設立實體性的應急救援工作協調指揮機構，初步形成統一的應急救援體系。完善縣級以上政府應急救援組織指揮體系建設，同時，建立_和省級區域應急救援中心，有效合理配置應急資源，理順參與應急救援的各救援力量、各軍隊和各部門的關系，科學劃分指揮層次與指揮權限，形成“統一指揮、功能_、反應靈敏、運轉_”的應急救援機制。
3、整合以消防部隊為主體的應急救援力量。整合我國現有的各類應急救援力量，優化行政成本，根據區域自然災害、易發突發事件的規律特點，以縣級為單位擴充消防部隊編制，加強應急志愿者隊伍建設，以消防部隊為主體，合并整合各類應急救援力量，建立一支統一指揮、有效應對本地災情的綜合性應急救援隊伍。同時，根據_實際，_和省內各分若干個救援區域，建立_和省級區域應急救援隊伍，專門處置特別重大突發事件和跨區域應急救援，既避免了“一刀切”的重復建設模式，又確保了區域應急救援任務的完成。
4、建立_、省、市三級應急信息平臺。加快應急信息平臺建設，建立一個各級政府主導、以消防為主體、各有關應急力量和部門共同參與的應急信息平臺，實現信息資源共享，充分利用集成的數字化、信息化、網絡化技術，建立統一的應急數據庫和應急救援指揮系統。同時，_和省內區域應急救援中心分別建立移動應急平臺，以快速的信息通訊網絡、完整的基礎信息數據、_的指揮系統為基礎，實現跨地區、跨部門以及不同救援力量之間的“統一指揮，協同作戰”，準確、快捷、有序、_應對各類突發事件，切實提高社會應急處置能力。
5、改變現有的應急救援裝備經費投入模式。突發事件特別是自然災害的發生不會有選擇性，我國目前由縣級以上政府為主負責消防救援裝備建設的模式，勢必造成經濟越發達裝備越_，長期下去導致區域差異增大，一旦貧困地區出現災情，本地的裝備跟不上，發達地區_的救援裝備往往鞭長莫及。如，2008年汶川大地震偏偏_發生在西部經濟欠發達地區。因此，應急救援裝備建設應實行省、市、縣多級政府投入的模式，無論經濟發達與否，_根據地區易發突發事件的特點，按照_有關標準配備與本地應急救援相適應的、相對_的裝備。這一做法也符合“公民生命安全平等”的思想，確保公共安全服務不因地區不同而有差異。
6、強化針對性的社會應急救援訓練。以縣級應急救援體系為單元，依托消防部隊，根據各地實際開展針對本區域易發災害事故和突發事件的訓練，強化新知識、新技能和新戰法的應用性訓練；加強裝備訓練，熟練掌握各類應急救援裝備的使用；建設多功能的訓練_，開發和引進模擬訓練軟件；建立突發事件應急救援信息預警、決策指揮、_智囊、技戰術研究機構，提高應急管理能力，切實加強各級、各類和區域性的應急救援演練，提高快速反應和協同作戰能力。
7、建立完善社會應急救援戰勤_。依托應急平臺，建立突發事件評估機制，充分利用氣象、地質、環保等有關部門對自然災害以及公安部門對社會安全事件等突發事件的評估信息，運用重大危險源評估技術等手段，科學評估應急救援戰勤_需求總量，合理建設應急救援戰勤_中心。加強物資儲備網絡建設，建立健全_和省級區域性應急物資儲備庫，確保應急救援戰勤_快速、有力。
根據我國的國情，從消防部隊的隊伍建設和目前承擔的社會應急救援任務來看，建立以消防部隊為主體的社會應急救援體系勢在必行。因此，應從_層面考慮建立以消防部隊為主體的應急救援體系，由縣級以上人民政府負責本行政區域內的應急救援指揮，建立統一指揮、切合實際、功能_、快速_的應急救援體系，切實提高社會應急救援水平，努力_人民安居樂業和構建和諧社會。
冀公網安備13092902000316號